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破除“資源詛咒”,一些城市已經(jīng)努力了很多年,但在不斷取得成績(jī)的同時(shí),也逐漸觸碰到體制的“天花板”。下一步改革應(yīng)向何處去?一場(chǎng)關(guān)于我國(guó)資源型城市十多年轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政策制定以及實(shí)踐探索中存在的問題的討論,在西南資源型城市攀枝花展開。
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“觸目驚心”到“煥然一新”

  “想起了十年前,我?guī)ш?duì)去調(diào)研的時(shí)候。在撫順看到了棚戶區(qū)、看到了煤炭農(nóng)村礦等造成的地質(zhì)災(zāi)害是觸目驚心的”,作為從事資源型城市轉(zhuǎn)型工作的老兵,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、原國(guó)務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧感觸頗深。十多年后,通過資源型城市轉(zhuǎn)型工作推廣和試點(diǎn),以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式,資源型城市發(fā)生了極大的變化,他認(rèn)為這些城市面貌已經(jīng)“煥然一新”。

  近日,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)聯(lián)合國(guó)家有關(guān)部門,在四川省攀枝花市召開了主題為“資源型城市可持續(xù)發(fā)展——打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”高層研討會(huì)。包括宋曉梧在內(nèi)的多位專家對(duì)我國(guó)資源型城市十多年轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中政策制定以及實(shí)踐探索中存在的問題進(jìn)行了探討。

  2001年,國(guó)務(wù)院將阜新確定為全國(guó)第一個(gè)資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市,并將資源型城市轉(zhuǎn)型工作進(jìn)行推廣。2011年擴(kuò)展到69個(gè)枯竭型城市,2004年確定涉及19省的118個(gè)不同類型的資源型城市。2013123日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》(下稱《規(guī)劃》),首次從官方角度界定了中國(guó)的資源型城市。目前,已確定涉及28個(gè)省的262座資源型城市,并分為四類,即成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型城市。

  “在理念、政策、措施等方面,比起十年前已經(jīng)大大深入,并且更加深刻。已經(jīng)形成開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制等五大機(jī)制”,宋曉梧說。

  數(shù)據(jù)顯示,2008-2012年,前兩批資源枯竭型城市的地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速高于全國(guó)3.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人均可支配收入由10847元增加到15080元,年均遞增11.6%。一些資源型城市已經(jīng)成為“園林城市”、“宜居城市”、“生態(tài)城市”。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展,資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的局面正在改變。

遭遇體制“天花板”

  盡管在各方面取得了階段性成就,但資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然困難重重,體制性機(jī)制性的障礙是當(dāng)前亟待破解的,這幾乎成為此次研討會(huì)嘉賓的共識(shí)。

  中國(guó)資源型城市的開發(fā)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,開發(fā)形式粗放,開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)和折舊資金全部上繳中央財(cái)政,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益有限,歷史欠賬日益積累。促進(jìn)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。支持政策與專項(xiàng)資金帶有“救濟(jì)”色彩,難以解決轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)實(shí)際需求。

  東北師范大學(xué)資源型城市研究中心主任支大林指出,當(dāng)前資源型城市的轉(zhuǎn)型面臨五大矛盾:資源能源需求巨大與資源型城市多元發(fā)展的矛盾;資源型城市主打產(chǎn)業(yè)的自強(qiáng)機(jī)制與發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的矛盾;資源經(jīng)濟(jì)擠出創(chuàng)新與資源型城市急需創(chuàng)新的矛盾;資源開發(fā)、生態(tài)破壞與資源型城市生態(tài)優(yōu)化的矛盾;以及資源型城市轉(zhuǎn)型的政府依賴與市場(chǎng)決定作用的矛盾。

  現(xiàn)在地方政府只考慮怎么能夠在任期內(nèi)把成績(jī)做到最大,對(duì)于資源型城市的長(zhǎng)期發(fā)展考慮不夠。所以在一些資源已經(jīng)瀕臨枯竭的城市,仍然還想在這個(gè)資源的產(chǎn)業(yè)鏈繼續(xù)延長(zhǎng)上做文章”,宋曉梧指出,短期行為是造成資源型城市困境的一個(gè)重要原因,應(yīng)該處理好當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系,以及政府和市場(chǎng)的關(guān)系。涉及到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革、中央地方的關(guān)系、干部考核體制以及整個(gè)政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變等深層次的問題。

資源稅或可率先擴(kuò)容試點(diǎn)

  財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示,當(dāng)前資源型城市轉(zhuǎn)型面臨產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度和價(jià)格制度等三大問題。特別是在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)方面,中央與地方之間、地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間、政府與企業(yè)之間如何權(quán)益分割應(yīng)該形成制度規(guī)范。

  “地方要發(fā)展,在招商引資過程中,在并沒有對(duì)待所有者明確授權(quán)的情況下,就以收益國(guó)家所有的資源作為招商引資的資本,實(shí)際上把很多的收益都讓渡給了企業(yè),但是風(fēng)險(xiǎn)留給了當(dāng)?shù)氐睦习傩、政府和社?huì)。所以這些礦產(chǎn)企業(yè)一旦開發(fā),在過程中產(chǎn)生大量的外部成本以后,實(shí)際上要讓中央政府掏錢去治理。所以我覺得在這里頭,收益的分割沒搞清楚,風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也沒搞清楚。在這種制度安排下,也就難以實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告里提出來的資源型收益共享!

  他也指出,從政府資源品的生產(chǎn)價(jià)格環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù),推動(dòng)資源城市可持續(xù)發(fā)展最為有效。不過,這種干預(yù)并不應(yīng)通過政府行政定價(jià)的手段進(jìn)行控制,一個(gè)非常重要的手段就是通過征收資源稅,將資源型產(chǎn)品生產(chǎn)過程中導(dǎo)致的環(huán)境破壞等外部成本都計(jì)入產(chǎn)品的價(jià)格中。“但是資源稅遲遲出不了臺(tái),而近幾年以霧霾為首的各種污染事件發(fā)生顯示了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在積累,正從量變引起質(zhì)變!

  國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)立也贊同這一觀點(diǎn),他認(rèn)為下一步財(cái)稅體制和資源稅將事關(guān)資源型城市轉(zhuǎn)型的成敗。建議在資源型城市試點(diǎn)財(cái)政稅收的差別化體制,并率先開展資源稅的擴(kuò)容試點(diǎn)。我覺得要全國(guó)推開有困難的話,可以選擇這些資源型城市率先進(jìn)行資源稅的擴(kuò)容,或者資源稅的由量增收轉(zhuǎn)為由價(jià)增收。另外環(huán)保稅也可以考慮在資源型城市開展一些試點(diǎn)。

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結(jié)語(yǔ)

  “成于礦,衰于礦”,資源型城市問題是一個(gè)世界性難題。262個(gè)資源型城市占全國(guó)國(guó)土面積的40.71%,也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的重要領(lǐng)域。經(jīng)過十幾年的努力,中國(guó)的資源型城市可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)工作取得了積極進(jìn)展,也積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。時(shí)值《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020)》頒布,對(duì)于下一步的改革走向的討論因此更具有特殊意義,如何從國(guó)家層面,從制度層面進(jìn)行破解顯得時(shí)不我待。

本期觀察員:李雨思
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本期焦點(diǎn)

財(cái)稅體制、資源稅將決定資源型城市轉(zhuǎn)型成敗

   數(shù)據(jù)顯示,2008-2012年,前兩批資源枯竭型城市的地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速高于全國(guó)3.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人均可支配收入由10847元增加到15080元,年均遞增11.6%。一些資源型城市已經(jīng)成為“園林城市”、“宜居城市”、“生態(tài)城市”。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展,資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的局面正在改變。盡管在各方面取得了階段性成就,但資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然困難重重,體制性機(jī)制性的障礙亟待破解。有專家認(rèn)為,下一步財(cái)稅體制和資源稅將事關(guān)資源型城市轉(zhuǎn)型的成敗,應(yīng)在資源型城市試點(diǎn)財(cái)政稅收的差別化體制,并率先開展資源稅的擴(kuò)容試點(diǎn)。

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