今年的《政府工作報(bào)告》提出，積累更多生態(tài)財(cái)富，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的綠色長城。要實(shí)現(xiàn)上述工作任務(wù)離不開自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，但我國在推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過程中仍面臨著諸多問題。例如土地權(quán)屬如何劃分？法律法規(guī)怎樣完善？旅游開發(fā)和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾如何解決？近日，5位嘉賓來到經(jīng)濟(jì)日報(bào)社中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)演播廳，圍繞上述問題展開對話——

　　保護(hù)區(qū)不能一劃了之

　　目前，一些自然保護(hù)區(qū)在土地權(quán)屬問題上含糊不清，導(dǎo)致土地糾紛增多，管理機(jī)構(gòu)工作開展難度較大，怎樣解決這一問題？

　　歐陽志云：我國自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬有兩種類型：一種是國有土地，另一種屬于村民集體所有。國家土地劃保護(hù)區(qū)，土地和資源均屬國家所有。把集體土地劃成自然保護(hù)區(qū)，老百姓就不能對其開發(fā)利用，權(quán)益難以保障，會造成管理困難、土地權(quán)屬糾紛等問題。

　　解決途徑有三種：一是實(shí)行土地贖買，國家將集體土地買過來建立自然保護(hù)區(qū)。二是實(shí)行土地租賃，按照市場價(jià)格或者協(xié)商價(jià)格，從老百姓手里租賃土地并劃為保護(hù)區(qū)，簽訂短期協(xié)議或長期協(xié)議。三是根據(jù)地方政府財(cái)力給予補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)造成的經(jīng)濟(jì)損失確定。

　　馬曉河：自然保護(hù)區(qū)具有公共性質(zhì)，最好統(tǒng)一土地權(quán)屬關(guān)系。屬于農(nóng)村集體所有的土地，長期目標(biāo)應(yīng)是國家向農(nóng)民贖買。其中，較為合適的辦法是長期租賃。但是，對農(nóng)民的補(bǔ)償一定要到位，還可以通過雇傭農(nóng)民擔(dān)任保護(hù)區(qū)工作人員，解決農(nóng)民的生存問題。

　　四川九寨溝自然保護(hù)區(qū)的好多林地屬于集體所有，九寨溝自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)夭孛窈献鳎�聘請藏民�?dān)任導(dǎo)游、護(hù)林員、清潔工，形成利益共同體，從而將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)得越來越好�？梢哉f，只有把自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展同當(dāng)?shù)匕傩绽�益結(jié)合起來，才能合理地解決自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展問題。

　　唐芳林：由于歷史原因，有一些集體土地被劃入自然保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)。特別是南方的一些地區(qū)，因集體土地承包人種植的人工林被劃為自然保護(hù)區(qū)，不允許砍伐其種植的人工林，集體土地承包人不僅沒有收益，投資成本也難以收回，從而產(chǎn)生土地權(quán)屬糾紛。因此，需要把沒有保護(hù)價(jià)值的集體土地從自然保護(hù)區(qū)調(diào)整出去，對自然保護(hù)有利的集體土地可以流轉(zhuǎn)成國有土地�？梢酝ㄟ^土地贖買實(shí)現(xiàn)國家級自然保護(hù)區(qū)的土地都屬于國有這一目標(biāo)，以方便管理。

　　李俊生：我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初期，各地的積極性很高，建立了很多自然保護(hù)區(qū)。但受技術(shù)手段制約,有些地方自然保護(hù)區(qū)將不適合嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域也劃了進(jìn)來，從而出現(xiàn)土地權(quán)屬問題。要解決這一問題，可以根據(jù)重要程度將自然保護(hù)區(qū)分為不同類型，比如需要嚴(yán)格保護(hù)、可以適度開發(fā)利用等類型，再根據(jù)不同類型實(shí)行保護(hù)或開發(fā)。

　　李宏偉：先把土地的權(quán)屬劃分清晰，才能區(qū)分好經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。對于被劃為自然保護(hù)區(qū)的集體土地，應(yīng)保護(hù)該土地承包人的權(quán)益，受益方式可以是國家補(bǔ)償，也可以允許其在對非核心區(qū)域的土地開發(fā)利用。此外，自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)對自然資源的嚴(yán)格保護(hù)，這種想法可以適度調(diào)整。短期的土地租賃是一個(gè)可行的辦法，目前的問題在于不能完全充分補(bǔ)償土地承包經(jīng)營者的利益。補(bǔ)償不充分、不到位，后續(xù)就會產(chǎn)生很多糾紛。

　　法規(guī)修訂迫在眉睫

　　目前，我國仍在施行1994年頒布的自然保護(hù)區(qū)條例，20多年來情況發(fā)生了很大變化，自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)該怎么完善？

　　歐陽志云：目前，我國共有自然保護(hù)區(qū)2740個(gè)，占國土面積的14.8%。但是，各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景區(qū)定位不明確，類別不易劃分，以致管理難度不斷增大。為清晰定位不同類型的自然保護(hù)區(qū)，重新修訂自然保護(hù)區(qū)條例迫在眉睫。

　　馬曉河：我國自然保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展需要系統(tǒng)性治理。自然保護(hù)區(qū)條例在自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和發(fā)展過程中可以起到非常重要的作用。同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該將保護(hù)放在第一位，不搞過度開發(fā)。此外，自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展和開發(fā)也要充分尊重歷史和原住民的居住權(quán)。

　　唐芳林：在空間上，國家公園與自然保護(hù)區(qū)往往存在重疊的情況，立法要同步考量這一情況�？梢灾贫ㄒ徊孔匀槐Ｗo(hù)法，附帶自然保護(hù)區(qū)條例、國家公園條例、濕地公園條例等，這樣可以支撐起一個(gè)法規(guī)體系。此外，法律規(guī)定上不能一刀切，比如一些位于邊境地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)，如果把核心保護(hù)區(qū)的居民搬遷出來，對鞏固邊防、國家安全反而不利。

　　李俊生：自然保護(hù)區(qū)條例修訂確實(shí)迫在眉睫�，F(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例僅屬于行政法規(guī)，沒有更強(qiáng)的約束力對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行有效保護(hù)和管理，在自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)和開發(fā)利用中難以有效地同其他法律對接。

　　此外，現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例中有些規(guī)定操作性不強(qiáng)，對土地權(quán)屬、管理模式、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬婕白匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理的一些重要問題沒有作出具體規(guī)定，法律制度規(guī)范性不強(qiáng)、權(quán)利義務(wù)不明確、實(shí)施保障機(jī)制乏力。要借助建立國家公園體制這一契機(jī)，系統(tǒng)性地梳理自然保護(hù)區(qū)體系，根據(jù)不同自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)實(shí)行不同的保護(hù)等級。

　　李宏偉：自然保護(hù)區(qū)立法要考慮居民的生存權(quán)。比如，云南德宏的群眾反映，在保護(hù)區(qū)里什么都值錢，只有人最不值錢。很多野生動(dòng)植物都要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，居民的生活受到了很大的影響。例如，農(nóng)民在房屋旁種植的苞谷被野生動(dòng)物吃掉或破壞了，誰賠償、怎么賠？這需要明確的法律法規(guī)來界定�？梢詫Σ煌�情況做梳理分類，分門別類立法，這樣才更有針對性，操作性才會更強(qiáng)。

　　自然保護(hù)以人為本

　　很多地方的自然保護(hù)區(qū)有非常豐富的動(dòng)植物資源，老百姓祖祖輩輩靠山吃山，靠水吃水。自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)和保護(hù)之間的矛盾怎么解決？怎么搞好監(jiān)督管理工作？

　　歐陽志云：早期的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃比較粗放，把一些村莊或者工礦區(qū)、城鎮(zhèn)也劃進(jìn)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，居民只要開展生產(chǎn)活動(dòng)就可能違反保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例。這說明相關(guān)調(diào)查研究工作不到位，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　此外，在不少地方，真正對自然保護(hù)區(qū)破壞力度比較大的，往往是政府行為。假如沒有地方政府批準(zhǔn)，誰能進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)開礦、建水電站、開發(fā)旅游？因此，要增強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)法力度，加大考核、懲罰力度，真正做到該罰的罰，該獎(jiǎng)的獎(jiǎng)。

　　馬曉河：自然保護(hù)區(qū)屬于純公共產(chǎn)品，是全社會的，因此保護(hù)成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。自然保護(hù)區(qū)的維護(hù)和開發(fā)成本、保護(hù)區(qū)所在地短期和局部利益損失，應(yīng)該由政府補(bǔ)償，中央與地方合理分擔(dān)。

　　此外，在日常監(jiān)管上，要加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，利用現(xiàn)代化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息化，同時(shí)要約束政府行為，做好宣傳，發(fā)動(dòng)全社會來共同保護(hù)。

　　唐芳林：自然保護(hù)區(qū)內(nèi)涵豐富，包括有形的自然資源和人文資源，也包含無形的文化資源。這其中自然資源是根本，是文化等資源的載體，因此保護(hù)自然資源是自然保護(hù)區(qū)最為重要的功能。

　　自然保護(hù)區(qū)的主要功能是生態(tài)保育，但并不排斥文化和經(jīng)濟(jì)功能。從主導(dǎo)方面而言，生態(tài)保育是自然保護(hù)區(qū)最為重要的功能，文化和經(jīng)濟(jì)是輔助功能，不能本末倒置。自然保護(hù)區(qū)可以開展生態(tài)旅游，游客按規(guī)劃的生態(tài)旅游線路，享受人與自然的和諧氣氛，學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識。通過開展資源的非消耗性利用，實(shí)現(xiàn)非損傷性的利益獲取，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳�活質(zhì)量。因此，自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游是一種負(fù)責(zé)任的旅游，這些責(zé)任包括對自然資源的保護(hù)責(zé)任，對公眾的環(huán)境教育責(zé)任等。

　　李俊生：近年來，無論是環(huán)保部門還是林業(yè)部門對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)都動(dòng)了很多腦筋、下了很多功夫。比如，使用衛(wèi)星監(jiān)控自然保護(hù)區(qū)，監(jiān)控國家級保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)田耕作等人類活動(dòng)。以前衛(wèi)星監(jiān)控的頻率是一年一次，自2006年起增加到一年兩次，而且將省級保護(hù)區(qū)也納入衛(wèi)星監(jiān)控范圍。一旦監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題，相關(guān)部門就會向地方主管部門通報(bào)，方便地方主管部門開展督察監(jiān)管工作。

　　這幾年，國家林業(yè)局查處了一大批自然保護(hù)區(qū)。環(huán)保部也約談了自然保護(hù)區(qū)所在地相關(guān)政府部門，監(jiān)督監(jiān)管工作取得了較為理想的效果，起到了一定的震懾作用。

　　但值得注意的是，現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例沒有具體的懲罰規(guī)定，對違法進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)搞開發(fā)的個(gè)人或企業(yè)懲罰力度較小，甚至出現(xiàn)無從處罰的情況，故此重新修訂自然保護(hù)區(qū)條例迫在眉睫。

　　此外，要想增強(qiáng)保護(hù)效果，就應(yīng)該對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)成效作出分類，并納入到地方政府考核機(jī)制里，甚至可以實(shí)行一票否決。

　　李宏偉：把綠水青山變成真正的金山銀山，對老百姓來講是生態(tài)和富裕二者兼得。守著這么好的自然資源，老百姓肯定要靠它來致富，但致富并不是搞大開發(fā)、大建設(shè)。只有水常青、山常綠才會讓老百姓得到真正的實(shí)惠。無論用什么方式來保護(hù)自然環(huán)境，都要關(guān)注老百姓的利益，這是最根本的原則。（原文來源：經(jīng)濟(jì)日報(bào)）