作者:楊光斌(中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)系教授)
防控新冠肺炎疫情的實(shí)踐為比較政治研究提供了百年不遇的大案例,不同國家在同一時(shí)期面對(duì)同樣的治理危機(jī)所采取的不同對(duì)策,深刻而生動(dòng)體現(xiàn)了不同制度的差異性,以及不同制度在特定重大議題上的優(yōu)劣,并直接通過各自秉承的治理觀念與理論而表現(xiàn)出來。
以個(gè)人權(quán)利為價(jià)值導(dǎo)向的西方治理理論存在內(nèi)在缺陷
治理理論來自20世紀(jì)90年代初世界銀行專家對(duì)于南撒哈拉沙漠國家的政策設(shè)計(jì)。他們認(rèn)為,這些國家出現(xiàn)普遍性的國家失敗,根源在于無能為力的政府,而替代性方案就是加強(qiáng)非政府組織、各種社會(huì)組織乃至個(gè)人的作用。世界銀行甚至還以“投資人民”為主題,強(qiáng)調(diào)個(gè)人和社會(huì)的替代性作用。顯然,西方這種治理理論的價(jià)值觀就是以個(gè)體權(quán)利為核心的自由主義。以作為新自由主義宣言的“華盛頓共識(shí)”的提出為開端,強(qiáng)調(diào)社會(huì)作用以去政府化的治理理論迅速在全世界流行開來,“無政府的治理”成為治理主義者的信仰,他們認(rèn)為去政府化的治理才能實(shí)現(xiàn)公正透明,才會(huì)有政治合法性。
問題在于,在很多發(fā)展中國家,國家—社會(huì)關(guān)系屬于“普力奪社會(huì)”或“強(qiáng)社會(huì)中的弱國家”,國家被嵌入各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中而難得自主性。在此情境下,再主張進(jìn)一步去國家化而強(qiáng)化社會(huì)的權(quán)力(權(quán)利),這樣的國家—社會(huì)關(guān)系不是更惡化了嗎?對(duì)此,曾經(jīng)大力鼓吹治理理論的福山有過深刻反省。要知道,“組織起來”依然是很多發(fā)展中國家國家建設(shè)的優(yōu)先議程。
這是比較政治發(fā)展研究給我們的基本知識(shí)。人們的認(rèn)知能力與社會(huì)科學(xué)的發(fā)展水平密切相關(guān),在缺乏比較政治學(xué)基本知識(shí)的前提下,各種與發(fā)展中國家國情南轅北轍的概念、理論的流行在所難免,甚至變成某種“道德”標(biāo)準(zhǔn),F(xiàn)在,人們終于看到,主張個(gè)體權(quán)利的治理理論在很多發(fā)展中國家并不能起到良治的作用,南撒哈拉沙漠國家并沒有因?yàn)槌霎a(chǎn)了治理理論而變得“善治”,絕大多數(shù)發(fā)展中國家的治理水平也并沒有因此得以提升。
這種以個(gè)體權(quán)利為價(jià)值導(dǎo)向的治理理論在常規(guī)性議題上都無能為力,在危機(jī)治理面前更是束手無策。面對(duì)此次疫情,“群體免疫”式的對(duì)策說到底就是個(gè)人的死活是個(gè)人的事,政府不對(duì)人命關(guān)天這等大事負(fù)責(zé)。堅(jiān)持這種社會(huì)達(dá)爾文主義,只能坐等成千上萬的人失去自由主義主張的最重要的權(quán)利——生命。在這種價(jià)值體系下,即使政府努力作為,也可能會(huì)因?yàn)槊癖娞^看重個(gè)人權(quán)利而失控。
具有“中國性”的治理理論:國家治理理論
在與治理理論這種強(qiáng)勢(shì)話語的對(duì)話中,中國政治學(xué)人逐漸建立起具有“中國性”的治理理論——國家治理理論。顯然,“國家治理”之于“治理理論”的不同在于“國家”的角色問題。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題,得到各界的熱烈呼應(yīng)。無疑,這種社會(huì)科學(xué)化的政治表述是以學(xué)術(shù)研究積累為基礎(chǔ)的。
當(dāng)西方的治理理論大行其道時(shí),主張“國家治理”的研究也影響日隆。有學(xué)者提出了作為研究范式的“國家治理范式”,認(rèn)為國家治理包括政治價(jià)值、政治認(rèn)同、公共政策、社會(huì)治理等幾個(gè)方面!皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”的命題被提出后,國家治理與西方治理理論被明確區(qū)分開來,認(rèn)為“社會(huì)主義國家的國家治理,本質(zhì)上既是政治統(tǒng)治之‘治’與政治管理之‘理’的有機(jī)結(jié)合,也是政治管理之‘治’與‘理’的有機(jī)結(jié)合。在馬克思主義國家理論話語體系中,‘治理’是社會(huì)主義國家政治統(tǒng)治與政治管理的有機(jī)結(jié)合”。對(duì)此,需要注意避免兩種認(rèn)識(shí)上的偏差:一是簡(jiǎn)單套用西方“治理”概念解釋我國全面深化改革的目標(biāo),二是簡(jiǎn)單認(rèn)為“治理”概念只是西方當(dāng)代政治理論和管理理論的專利。
中國國家治理現(xiàn)代化的要點(diǎn)
當(dāng)代中國要努力實(shí)現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化,包括但不限于如下要點(diǎn):
第一,國家治理現(xiàn)代化是國家或政府主導(dǎo)的國家治理體系的現(xiàn)代化。個(gè)人權(quán)利理論也倡導(dǎo)“人民”,但那只不過是“人民”符號(hào)下的個(gè)人而已。歷史表明,人民利益不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn),只能由國家或者政府去代表、去努力。這是一個(gè)誰主導(dǎo)國家治理體系的關(guān)鍵性問題。我們常說國家治理體系包括國家治理、政府治理、地方治理和社會(huì)治理,應(yīng)該說,社會(huì)治理的提法是對(duì)治理理論的揚(yáng)棄,從社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理。在治理領(lǐng)域,國家治理體系包括政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、軍事治理、生態(tài)治理等。無論是在制度層次上還是在治理領(lǐng)域上,治理主體都是國家或者政府,必然包括統(tǒng)治和管理,但并不排斥社會(huì)的作用。治理主體的確立,與西方治理理論作了根本性的區(qū)分,但適當(dāng)吸收了其有益成果,比如社會(huì)治理之說。正如有學(xué)者總結(jié)的:“國家治理概念強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會(huì)國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性,同時(shí)也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)訴求,是一個(gè)更為均衡和客觀的理論視角。”有學(xué)者在梳理國內(nèi)外治理文獻(xiàn)后總結(jié)道,治理“指的是公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力,而不是指任何特定的公共管理(治國理政)的方式、方法與途徑,不是指市場(chǎng)化、私有化,不是指‘無需政府的治理’,不是指‘多一些治理,少一些統(tǒng)治’”。西方的治理理論只是新自由主義的規(guī)范性宣示,是“空洞的能指”,在實(shí)踐中不解決任何問題。
第二,國家治理現(xiàn)代化的核心是國家治理能力問題。同樣的制度為什么治理績(jī)效有著天壤之別?關(guān)鍵在于治理能力的不同。政治學(xué)理論關(guān)于統(tǒng)治能力、治理能力的討論并不少見,但主要視其為政治現(xiàn)象而少有上升為能夠用來分析政治現(xiàn)象的政治理論。傳統(tǒng)的國家能力理論包括合法化能力、財(cái)政汲取能力等,但分析解釋力有限。合法化能力可謂無所不包,不具分析性;而財(cái)政汲取能力則太過具體。與此不同,中國學(xué)者把國家治理能力當(dāng)作一種研究范式,與以政體為范式的西方政治學(xué)傳統(tǒng)形成鮮明區(qū)別。具體而言,國家治理首先要處理國家與社會(huì)的關(guān)系,“體制吸納力”對(duì)于不同的階層具有不同的內(nèi)涵;其次,國家治理是關(guān)于制度之間、部門之間的協(xié)調(diào)與整合,國家治理能力因此體現(xiàn)為“制度整合力”;最后,國家治理事關(guān)政策制定和有效執(zhí)行問題,國家治理能力事實(shí)上就是“政策執(zhí)行力”。由“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”所構(gòu)成的國家治理能力,事實(shí)上成為一種分析性概念,用以比較分析不同國家不同層面的治理能力和治理績(jī)效,這是一種系統(tǒng)化但又非對(duì)稱性的、非意識(shí)形態(tài)化的分析性理論,對(duì)于針對(duì)性地提升國家治理能力的作用不言而喻。
第三,國家治理現(xiàn)代化理論回答了如何保障國家治理能力這個(gè)核心和根本問題。一個(gè)超大規(guī)模國家的政治特征,不但有地域差異、民族差異和文化差異帶來的多元性,還有多等級(jí)的制度所構(gòu)成的層次性,多元性和層次性構(gòu)成了權(quán)力的非對(duì)稱性。在多元性、層次性和非對(duì)稱性的制度體系中,要提升國家治理能力是非常困難的,但民主集中制確保了制度的協(xié)調(diào)性和整合性,成為國家治理能力的重要保證。在這次戰(zhàn)疫中,表現(xiàn)為政策形式的中國國家治理理論的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致,因而才能迅速地遏制疫情蔓延。為了人民生命健康,可以不惜一切代價(jià);“舉國體制”同時(shí)完美地實(shí)現(xiàn)了國家與社會(huì)的合作治理,證明了這個(gè)體制的強(qiáng)大治理能力;而舉國體制和國家治理能力的深層結(jié)構(gòu)則是民主集中制組織原則。
觀念會(huì)產(chǎn)生政策,錯(cuò)誤的觀念必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的政策。對(duì)于國家治理而言,因沒有自主性觀念和自主性理論而犯下顛覆性戰(zhàn)略性錯(cuò)誤的國家,在歷史上并不鮮見。在觀念交鋒與文明互鑒中,中國政治學(xué)在涉及“國家”的一些關(guān)鍵詞上進(jìn)行了護(hù)衛(wèi)性建構(gòu),初步形成了自主性政治學(xué)知識(shí)體系和話語體系,為增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信和制度自信提供了理論基礎(chǔ)。
《光明日?qǐng)?bào)》( 2020年07月08日 11版)