經(jīng)濟(jì)日報(bào)-中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京8月13日訊 財(cái)政部網(wǎng)站今天全文刊載了財(cái)政部部長、黨組書記劉昆所做的題為“我國的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的講座報(bào)告,報(bào)告中,劉昆介紹了中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本理論和通行做法、中央和地方財(cái)政關(guān)系的發(fā)展變化等四方面內(nèi)容。以下為講座全文:
十三屆全國人大常委會專題講座第十八講
我國的中央和地方財(cái)政關(guān)系
財(cái)政部部長、黨組書記 劉昆
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:
全國人大常委會專門安排中央和地方財(cái)政關(guān)系專題講座,體現(xiàn)了對財(cái)政工作的高度重視和關(guān)心。下面,我匯報(bào)四個(gè)方面的內(nèi)容:一是中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本理論和通行做法;二是我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的發(fā)展變化;三是我國中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效;四是進(jìn)一步理順我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本考慮。
一、中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本理論和通行做法
中央和地方財(cái)政關(guān)系是政府間權(quán)責(zé)劃分的基本組成部分,是現(xiàn)代國家治理的重要方面。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視中央和地方財(cái)政關(guān)系問題,作出了一系列重大判斷,提出了一系列明確要求。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出:“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”,要求“加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度,形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制,更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性!绷(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系!秉h的十九屆四中全會進(jìn)一步要求:“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系,形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度!绷(xí)近平總書記關(guān)于中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要指示,高屋建瓴、內(nèi)涵豐富、意義深遠(yuǎn),是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要內(nèi)容,也是在財(cái)稅領(lǐng)域的具體體現(xiàn),為我們加快完善中央和地方財(cái)政關(guān)系指明了方向,提供了根本遵循。
一般來講,中央和地方財(cái)政關(guān)系包括三個(gè)方面:一是收入劃分,也就是以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排;二是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,也就是事該由哪級政府干,錢該由哪級政府出;三是轉(zhuǎn)移支付制度,事和錢都分清楚之后,政府間的財(cái)力盈缺如何調(diào)節(jié),如果地方收入不能滿足干事的需求,如何通過科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)。在此基礎(chǔ)上,通過建立預(yù)算管理制度,明確財(cái)政收支活動的基本規(guī)則,保障財(cái)政發(fā)揮職能作用,促進(jìn)中央和地方各級政府分工協(xié)作、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、有效履職。在現(xiàn)代財(cái)政制度形成過程中,中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革發(fā)展打下了明顯的時(shí)代烙印。世界各國的實(shí)踐,也為我們提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
。ㄒ唬╆P(guān)于收入劃分。
為避免扭曲市場并調(diào)動地方積極性,主要按照稅種屬性劃分各級政府收入。通常將體現(xiàn)國家主權(quán)的稅種劃為中央收入,如關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收等;將稅基較為穩(wěn)定和地域化屬性明顯的稅種劃為地方收入,如房產(chǎn)稅、市政稅等;將稅基流動性較強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡的稅種劃為中央收入或中央按照較高的比例分享,如增值稅、企業(yè)所得稅等。主要稅種通常作為中央收入或共享收入,共享時(shí)中央占比一般較高。
。ǘ╆P(guān)于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
政府間財(cái)政事權(quán)主要按照三個(gè)原則進(jìn)行劃分。一是受益范圍原則。如果某項(xiàng)支出對區(qū)域外的其他地方產(chǎn)生影響,具有一定外部性,就應(yīng)當(dāng)由更高級次的政府承擔(dān)。二是信息復(fù)雜程度原則。信息獲取和處理越復(fù)雜、越可能造成信息不對稱的事務(wù),越應(yīng)由地方特別是基層政府負(fù)責(zé)。三是調(diào)動積極性原則。財(cái)政事權(quán)劃分要充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配,有利于各級政府積極主動履行職責(zé)和激勵(lì)相容,實(shí)現(xiàn)總體利益最大化。
具體實(shí)踐中,多數(shù)國家中央(聯(lián)邦)政府通常承擔(dān)國防、外交、國家安全、出入境管理、跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、反壟斷和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的職能,地方政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)教育、社會救助、社會治安、市政交通等方面事務(wù),一般由中央和地方共同承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、高等教育、科技研發(fā)、公共文化以及基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等外部性較強(qiáng)的事務(wù)。
(三)關(guān)于轉(zhuǎn)移支付。
按照收入和財(cái)政事權(quán)劃分基本規(guī)則,通常形成中央財(cái)政事權(quán)有限但財(cái)力相對集中、地方財(cái)政事權(quán)較多但收入有限的格局,產(chǎn)生縱向的財(cái)政不平衡。同時(shí),地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大,按統(tǒng)一規(guī)則劃分收入后,地區(qū)間財(cái)政收入苦樂不均,形成橫向的財(cái)政不平衡。為此,需要運(yùn)用政府間轉(zhuǎn)移支付加以調(diào)節(jié)。從國際通行做法看,轉(zhuǎn)移支付通常包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類,前者屬于無條件撥款,后者需要按規(guī)定用途使用。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于對地方事務(wù)的補(bǔ)助,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于中央委托事務(wù)、中央和地方共同事務(wù)以及需要引導(dǎo)和鼓勵(lì)的地方事務(wù)。也有國家對教育、衛(wèi)生等涉及基本民生的中央和地方共同事務(wù),實(shí)施介于一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的分類轉(zhuǎn)移支付模式。總體上看,各國轉(zhuǎn)移支付制度和轉(zhuǎn)移支付方式的選擇,與本國歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等具體國情緊密關(guān)聯(lián),既有共同遵循,也有個(gè)體差異。
二、我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的發(fā)展變化
新中國成立后,我國中央和地方財(cái)政關(guān)系大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、包干制、分稅制三個(gè)階段。其中,1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革,是我國政府間財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域一次具有深遠(yuǎn)影響的制度變革,為建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本要求的政府間財(cái)政關(guān)系制度框架奠定了基礎(chǔ)。
(一)收入劃分方面。
分稅制改革將關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅等維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅等同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅,其中企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分;將營業(yè)稅、契稅等適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實(shí)地方稅稅種,增加地方稅收入。
此后,根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和宏觀調(diào)控需要,不斷調(diào)整完善相關(guān)收入劃分。其中,2002年實(shí)施的所得稅收入分享改革,打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅統(tǒng)一由中央與地方按60:40的比例分享,并明確中央因改革集中的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付,這有利于推進(jìn)政企分開和地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。黨的十八大特別是十八屆三中全會以來,結(jié)合全面推開營業(yè)稅改征增值稅改革,對中央和地方收入劃分又作了一些重大調(diào)整。主要是實(shí)施增值稅五五分享改革,將原屬地方收入的營業(yè)稅(目前已改為增值稅)以及中央和地方按75:25比例分享的增值稅,統(tǒng)一調(diào)整為中央和地方按50:50的比例分享。將環(huán)境保護(hù)稅作為地方固定收入,調(diào)動地方加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性,支持打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制,均衡地區(qū)間負(fù)擔(dān)水平,確保對企業(yè)應(yīng)退盡退,落實(shí)好更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策。
經(jīng)過上述調(diào)整完善,逐漸形成了目前的中央與地方收入劃分格局:中央固定收入包括進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅、關(guān)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、車輛購置稅、船舶噸稅、海洋石油資源稅、證券交易印花稅等。中央與地方共享收入包括國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。地方固定收入包括環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、資源稅、印花稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、教育費(fèi)附加等。
(二)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面。
在分稅制改革中,中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了改革前的格局,除國防、外交、重大基本建設(shè)外,主要按照隸屬關(guān)系確定支出范圍。隨著公共財(cái)政體制的確立和不斷完善,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案相繼出臺,采取“一事一議”的方式,劃定支出責(zé)任,并主要根據(jù)各地區(qū)財(cái)政狀況實(shí)行不同補(bǔ)助比例,東部地區(qū)多自行承擔(dān),中西部地區(qū)中央補(bǔ)助較多。
黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出部署,明確提出要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年6月30日,中央政治局會議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,確定了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基本原則和總體要求。2016年8月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》;2018年1月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》;此后,教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領(lǐng)域改革也相繼展開,初步形成了中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架。
。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付方面。
分稅制財(cái)政體制改革后,逐步建立健全了較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上,為與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接,2019年新設(shè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付,暫列一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下,待今后修訂預(yù)算法時(shí)再作調(diào)整。
一是一般性轉(zhuǎn)移支付。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等,主要用于均衡地區(qū)間財(cái)力配置,保障地方日常運(yùn)轉(zhuǎn)和加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年,一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的47%。
二是共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。包括城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、學(xué)生資助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、就業(yè)補(bǔ)助資金、困難群眾救助補(bǔ)助資金、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金、城鎮(zhèn)保障性安居工程資金等,主要是配合財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,用于履行中央承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任,保障地方落實(shí)相關(guān)政策所需財(cái)力,提高地方履行共同財(cái)政事權(quán)的能力。2019年,共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的43%。
三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。包括文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)及污水治理補(bǔ)助資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金等,主要用于保障中央決策部署的有效落實(shí),引導(dǎo)地方干事創(chuàng)業(yè)。2019年,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的10%。
為貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署,今年中央財(cái)政建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。納入特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制管理的資金包括中央財(cái)政通過新增赤字1萬億元和抗疫特別國債1萬億元安排的預(yù)算資金。這部分資金屬于一次性支出,在保持現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下,按照“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”原則進(jìn)行分配,確保資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民,支持基層政府做好“六穩(wěn)”工作,落實(shí)“六!比蝿(wù)。
經(jīng)過上述收支劃分和轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié),以2019年數(shù)據(jù)測算,中央和地方收支情況如下:全國財(cái)政收入中,中央本級收入占46.9%,地方本級收入占53.1%。全國財(cái)政支出中,中央本級支出占14.7%,地方本級支出占85.3%。中央財(cái)政可支配收入中,用于對地方轉(zhuǎn)移支付的部分占67.9%,用于安排中央本級支出的部分占32.1%。地方財(cái)政總支出中,來源于本級收入的占63.5%,來源于中央轉(zhuǎn)移支付的占36.5%。
需要說明的是,省以下財(cái)政體制是中央和地方財(cái)政關(guān)系的延伸,是政府間財(cái)政關(guān)系的重要組成部分。單一制國家的省以下財(cái)政體制多由中央政府直接管理,以鞏固中央權(quán)威,確保政令暢通;聯(lián)邦制國家由于實(shí)行財(cái)政分權(quán),州和地方政府的財(cái)政關(guān)系通常由各地自行確定。根據(jù)國情需要,我國省以下財(cái)政體制實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的基本原則,由省級政府在中央指導(dǎo)下,結(jié)合本地實(shí)際自行確定。
上述中央和地方財(cái)政關(guān)系主要是指一般公共預(yù)算。從全口徑政府收支看,政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算由于具有不同的功能定位和收支屬性,“?顚S谩钡奶卣髅黠@,主要是根據(jù)各本預(yù)算管理現(xiàn)狀和特定事業(yè)發(fā)展需要,明確中央和地方的權(quán)責(zé)范圍,從而形成了各具特色的體制模式。政府性基金方面,地方收支占大頭。其中,國有土地出讓收入大部分為地方收入,中央主要通過分享計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)獲得部分收入;彩票公益金由中央和地方按照50:50的比例分享。國有資本經(jīng)營預(yù)算方面,主要按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收支。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算方面,主要是按照參保人員的征繳關(guān)系劃分中央和地方保障范圍。
三、我國中央和地方財(cái)政關(guān)系改革發(fā)展的成效
分稅制改革以來,我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革發(fā)展取得了明顯成效,特別是黨的十八大以來,從國家治理的高度將其作為全面深化改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作加快推進(jìn),調(diào)動了各方面積極性,為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造了更加公平有效的環(huán)境,為決勝全面建成小康社會提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。
。ㄒ唬┴(cái)政收入穩(wěn)步增長,有力支撐和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
一是財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)。分稅制改革奠定了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制。1994-2019年,全國財(cái)政收入增長了36倍,目前1個(gè)月的收入比2000年全年收入(13395億元)還要多;國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長了28倍,從世界第10位上升到第2位;財(cái)政收入占當(dāng)年GDP的比重由15%提高到19%,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與政府財(cái)力增強(qiáng)的良性循環(huán),為落實(shí)黨和國家各項(xiàng)決策部署、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展、應(yīng)對錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢提供了堅(jiān)實(shí)保障,也為現(xiàn)階段應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力、實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)創(chuàng)造了條件。
二是中央收入比重明顯提高。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央收入比重逐步下滑的局面。1993年,中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重僅為22%。分稅制改革提高到55.7%后,經(jīng)過多次分配格局調(diào)整,目前中央財(cái)政收入占比47%左右,基本保持在合理區(qū)間,為充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢提供了有力保障。
三是地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性有效調(diào)動。增值稅、所得稅等主體稅種由企業(yè)所在地政府按比例分享,提高了地方政府服務(wù)企業(yè)的積極性,推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從中央與地方財(cái)政收入分享方面看,我國共享收入占比較高,主要是立足于地區(qū)間差異較大的國情。從財(cái)政收入分布上看,稅收收入主要集中在東部地區(qū)。以2019年為例,東部地區(qū)九省市占國土面積8.8%,占總?cè)丝诘?5.6%,稅收收入占全國稅收收入的比重為58.4%,增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅占全國三個(gè)稅種收入的比重高達(dá)62%。實(shí)施中央和地方大規(guī)模共享收入的做法,既體現(xiàn)了應(yīng)對地區(qū)間發(fā)展不平衡的客觀需要,也通過共同做大“蛋糕”,實(shí)現(xiàn)中央與地方“共贏”、東部地區(qū)與中西部地區(qū)“共贏”。這與傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)國家的安排有所不同,具有中國特色社會主義的分配特點(diǎn),是中國特色政府間財(cái)政關(guān)系的成功實(shí)踐。
。ǘ┴(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐步清晰,事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度基本建立。
一是主要領(lǐng)域的責(zé)任劃分基本明確。按照黨的十八屆三中全會確定的改革方向,首先將義務(wù)教育、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的八大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng),納入事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革范圍,逐項(xiàng)明確中央與地方的支出責(zé)任分擔(dān)方式和具體比例。同時(shí),結(jié)合政府支出分類,按照統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)加快明確分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。截至目前,醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等分領(lǐng)域改革方案已經(jīng)出臺。以往中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰的局面,得到了明顯改變。
二是共同財(cái)政事權(quán)的功能作用有效發(fā)揮。推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革過程中,合理確定共同財(cái)政事權(quán)范圍,確立以基本公共服務(wù)為主體的中央和地方共同財(cái)政事權(quán)框架,并以共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付作為支撐,符合我國實(shí)際情況和國家治理需要,有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,保障相關(guān)政策的落實(shí)。
三是基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立。逐步明確主要基本公共服務(wù)項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)以及中央與地方分擔(dān)辦法,建立健全中央與地方共同財(cái)政事權(quán)清單管理制度。制定了義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等9項(xiàng)統(tǒng)一的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn),并引入合理增長機(jī)制,確保共同財(cái)政事權(quán)落實(shí)和財(cái)政可持續(xù)。同時(shí),還注意加強(qiáng)對地方標(biāo)準(zhǔn)的管理和控制,明確各地在確保國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位的前提下,按程序報(bào)備后可因地制宜實(shí)施高于國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),高出部分所需資金自行負(fù)擔(dān)。
在各級財(cái)政之間,界定較多的共同財(cái)政事權(quán),也是為了應(yīng)對發(fā)展不平衡不充分的需要。考慮到我國各地人均一般公共預(yù)算收入在區(qū)域間分布嚴(yán)重不平衡,以財(cái)政事權(quán)為基礎(chǔ),形成共同負(fù)擔(dān)機(jī)制,對具體共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)可以分地區(qū)實(shí)行差異化區(qū)分,彌補(bǔ)均衡性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方式上的不足,更有利于基本公共服務(wù)均等化,更有利于滿足人民日益增長的美好生活需要。2019年,共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重為43%,納入共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任,在全國范圍內(nèi)得到了更高水平的均等化?傮w上看,各地人均一般公共預(yù)算支出得到較好平衡。
。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度逐步完善,基本公共服務(wù)均等化加快推進(jìn)。
一是轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。1994-2019年,中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加了125倍,年均增長21.3%,高出同期中央財(cái)政支出增幅4.7個(gè)百分點(diǎn),占地方財(cái)政支出的比重從15%提高到36.5%,有效均衡了地區(qū)間財(cái)力差異。
二是轉(zhuǎn)移支付體系基本健全?傮w上形成了以財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為依據(jù),以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有效組合、協(xié)調(diào)配套、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系。特別是設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付,按照各地財(cái)力狀況確定轉(zhuǎn)移支付比例,既保障了相關(guān)領(lǐng)域政策有效落實(shí),又體現(xiàn)了財(cái)力均等化的導(dǎo)向;既維持了中央和地方財(cái)力格局基本穩(wěn)定、保護(hù)了東部地區(qū)增加收入的積極性,又促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了多元政策目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。
三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善。分稅制改革以來,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用總體上是積極有效的。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多,立項(xiàng)隨意性強(qiáng),部門自由裁量權(quán)大,負(fù)面反映也不少。近年來,我們立足于完成黨中央部署的重要工作任務(wù),增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障,調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用范圍和方向,并壓減不符合上述目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,效果逐步顯現(xiàn)。從實(shí)踐情況看,支持打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn),進(jìn)一步加大對山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、黑臭水體治理以及雄安新區(qū)建設(shè)、海南全面深化改革開放、東北振興等方面的投入力度,集中財(cái)力解決重點(diǎn)地區(qū)的突出問題,都取得了顯著成效。
。ㄋ模┦∫韵仑(cái)政體制初步規(guī)范,基層財(cái)政保障能力有所增強(qiáng)。
分稅制改革以來,各地參照中央做法逐步建立健全省以下財(cái)政體制。明確劃分地方各級政府收入范圍,注重調(diào)動基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。規(guī)范省以下政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,將部分適合更高一級政府承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上移,強(qiáng)化省級政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任,提高民生支出保障水平。建立較為規(guī)范的省對下轉(zhuǎn)移支付制度,引導(dǎo)財(cái)力向下傾斜,著力增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府提供基本公共服務(wù)能力,促進(jìn)省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。在注意處理好與現(xiàn)行行政管理體制和其他經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限關(guān)系的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革,減少財(cái)政管理層級,提高財(cái)政資金使用效率。
(五)預(yù)算管理制度日益健全,科學(xué)化、規(guī)范化水平逐步提升。
在通過分稅制改革理順中央和地方財(cái)政關(guān)系基礎(chǔ)上,我們著力推進(jìn)預(yù)算管理改革。全面取消預(yù)算外資金,將所有政府性收支納入預(yù)算管理。建立由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的政府預(yù)算體系。改進(jìn)預(yù)算管理和控制,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立部門預(yù)算管理制度,實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一本預(yù)算,完整反映部門收支狀況。清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng),促進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系,推進(jìn)預(yù)決算公開,不斷加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度。加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè),有序推進(jìn)預(yù)算支出績效評價(jià)工作。實(shí)行國庫集中收付制度改革,將所有財(cái)政資金納入國庫單一賬戶體系管理。建立健全以政府債券為主體的地方舉債融資機(jī)制,妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過努力,初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算管理制度體系,預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化水平不斷提高。
同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國內(nèi)外形勢變化,特別是與新時(shí)代發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用相比,與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比,現(xiàn)行中央和地方財(cái)政關(guān)系仍存在一些不相適應(yīng)的方面。主要是:地方稅和直接稅體系有待健全;部分領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分還不夠清晰,共同財(cái)政事權(quán)需要進(jìn)一步規(guī)范,中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任需要加強(qiáng);轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡完善,轉(zhuǎn)移支付管理的有效性仍需提高;部分地區(qū)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)展偏慢,符合“三!币蟮闹贫缺U线不夠健全;有利于基本公共服務(wù)均等化、可及性的體制機(jī)制仍需完善;地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范工作需要加強(qiáng)等。對此,我們將高度重視,認(rèn)真研究謀劃并努力加以解決。
四、進(jìn)一步理順我國中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本考慮
解決好政府間財(cái)政關(guān)系問題需要長期不懈地努力。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,不斷調(diào)整完善中央和地方財(cái)政關(guān)系,加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系,我們將貫徹以下基本要求:一是堅(jiān)持黨對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的發(fā)展思想;二是堅(jiān)持有利于調(diào)動中央和地方兩個(gè)積極性,推動基本公共服務(wù)均等化;三是堅(jiān)持我國政府間財(cái)政關(guān)系改革的成功經(jīng)驗(yàn)和做法,體現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的改革方向。
按照上述要求,重點(diǎn)從以下七個(gè)方面予以推進(jìn):一是健全地方稅、直接稅體系,完善以共享稅為主體的收入劃分模式。二是完善共同財(cái)政事權(quán)體系,強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。三是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付,推動財(cái)力下沉,提升基層公共服務(wù)保障能力。四是規(guī)范省以下財(cái)政體制,構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的財(cái)政保障體系。五是健全基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和可及性。六是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。七是積極配合立法監(jiān)督,提高中央和地方財(cái)政關(guān)系規(guī)范化、法治化水平。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員,全國人大及其常委會長期以來高度重視關(guān)心財(cái)政工作,為我們深化財(cái)稅體制改革、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、做好財(cái)政改革發(fā)展各項(xiàng)工作提供了有力支持。財(cái)政部將一如既往地認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,堅(jiān)決服務(wù)好全國人大及其常委會立法監(jiān)督和履職需要,努力推動各方面工作邁上新的臺階。謝謝。