■城廂保護與改造需要以創(chuàng)新的思路來謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路。市政協(xié)在調(diào)研報告中提出建議：以創(chuàng)新的體制機制來推進該項工作；突出規(guī)劃引領(lǐng)，制定特殊政策；強化法制保障，明確行動方案

　　今年上海兩會召開之前，市政協(xié)出爐了一份《上海老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊區(qū)改造對策研究》重大課題調(diào)研報告。相關(guān)課題組歷時四個月，經(jīng)過50多次專題調(diào)研，在充分聽取意見、借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理、深入剖析，提出了老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊區(qū)改造的對策建議。

　　重要意義

　　老城廂獨特肌理滋養(yǎng)了開放包容的居住形態(tài)和社會生態(tài)

　　調(diào)研報告以黃浦區(qū)人民路、中華路圍成的約2平方公里區(qū)域為主要研究對象。歷史上，上海老城廂所涵蓋的地理范圍，除上述區(qū)域，還包括其東、南面沿黃浦江一帶。

　　老城廂在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨特價值，是上海城市的發(fā)祥地、上海文化的滋生地、上海制造的誕生地。其保護更新，對于上海延續(xù)歷史文脈、留住城市記憶、承載時代精神、打造全球城市，具有不可或缺的重要作用。

　　老城廂是紅色文化、海派文化、江南文化共存發(fā)展之地，是城市文明和革命歷史的見證者，更是上海城市精神的發(fā)源之地、涵養(yǎng)之所。這里有豫園、書隱樓等眾多名勝古跡，有上海歷史最悠久的學(xué)校敬業(yè)書院、龍門書院等。有始建于清光緒年間的新舞臺及此后的幾十家大戲院、影劇院。開設(shè)于人民路上的上海書店曾是中國共產(chǎn)黨在上海最早的公開出版發(fā)行機構(gòu)，黨中央機關(guān)刊物《向?qū)А吩�在此秘密發(fā)行。

　　同時，老城廂襟海帶江，是上海制造的搖籃。比如，創(chuàng)下眾多中國第一的江南機器制造總局（江南造船廠）；以求新機器制造輪船廠為代表的一大批民辦工業(yè)企業(yè)，還集聚了一大批民族品牌。

　　老城廂城市形態(tài)中包含著豐富的歷史肌理，有30多條風(fēng)貌道路和街巷，商住混合的高密度親和社區(qū)，其住宅類型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統(tǒng)園林和宅第，也有成片的規(guī)模各異、中西合璧的近代石庫門里弄住宅及里弄公館，還有外廊式住宅和獨立式花園住宅等�！靶〗�、小巷、小園林、小建筑”，老城廂肌理特征的持續(xù)性，充分展現(xiàn)了建筑藝術(shù)風(fēng)格的時代變遷，以及對外來文化的接納與融合力，這里滋養(yǎng)了開放包容和靈活的居住形態(tài)與社會生態(tài)。

　　主要癥結(jié)

　　海派社會生態(tài)面臨重構(gòu)，如何實現(xiàn)區(qū)域、動態(tài)、長期平衡

　　“留改拆”大背景下，關(guān)乎老城廂的城市更新面臨著一個復(fù)合性難題：加強歷史風(fēng)貌保護的同時如何加快民生改善？換言之，原汁原味的風(fēng)貌氣質(zhì)與舒適安逸的生活品質(zhì)如何兼得？

　　近年來，上海先后出臺《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護規(guī)劃》等，去年出臺《關(guān)于深化城市有機更新促進歷史風(fēng)貌保護工作的若干意見》《關(guān)于堅持留改拆并舉，深化城市有機更新，進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》等。但在推進實施中，受制于一些特殊矛盾，尚存癥結(jié)，需要著眼區(qū)域平衡、動態(tài)平衡、長期平衡進行統(tǒng)籌考慮。

　　比如社會生態(tài)，老城廂常住戶籍人口嚴重老齡化，流動人群逐漸成為社區(qū)結(jié)構(gòu)的主流，這里長期以來形成的市井生活和城市演變中浸潤而成的市民社會、人口結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系變化明顯，曾具有標(biāo)示意義的海派鄰里關(guān)系、社會生態(tài)面臨重構(gòu)。

　　其次，歷史變遷中，老城廂城區(qū)格局、傳統(tǒng)肌理和街巷形態(tài)等遭到不同程度破壞，其傳統(tǒng)肌理總體留存不足50%。大部分歷史建筑使用功能缺失，居住類房屋更處于“七十二家房客”超負荷使用狀態(tài)，使用方式不當(dāng)，室內(nèi)改建混亂、管線雜亂、公建破損。個別歷史建筑受產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約，管理部門無力維修，使用權(quán)人無心履責(zé)，處境岌岌可危。

　　根據(jù)房管部門規(guī)定，要先有“留改拆”方案才能啟動舊改，一些已啟動的項目，受制于方案研究和規(guī)劃調(diào)整流程復(fù)雜漫長；一些待啟動項目，由于甄別、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等政策措施不明朗，企業(yè)參與開發(fā)意愿低。

　　再者，法律規(guī)范不夠完善,協(xié)同機制不夠健全。按相關(guān)規(guī)定，不在舊區(qū)改造范圍內(nèi)的風(fēng)貌保護項目，無法享受舊改的征收、稅費減免等優(yōu)惠政策,因而在所有權(quán)人或使用權(quán)人保護不力時，無法將風(fēng)貌保護項目作為公共利益，對建筑進行征收。針對所有權(quán)人和使用權(quán)人不能依法履行保護義務(wù)甚至造成破壞等情況，目前缺乏有效約束，政府實施搶救性修繕缺乏法律支撐。

　　風(fēng)貌保護與舊區(qū)改造的同步協(xié)調(diào)機制也需要抓緊建立。歷史風(fēng)貌保護與舊改工作綜合性強，涉及條與條、條與塊關(guān)系，需要進一步細化壓實責(zé)任、厘清邊界、完善執(zhí)行監(jiān)督考核各項工作機制。

　　必由之路

　　法制保障體制創(chuàng)新，多種模式并舉的精細化有機更新

　　老城廂保護與改造需要以創(chuàng)新的思路來謀劃，多樣性的整體保護是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在，多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路。

　　市政協(xié)在這份調(diào)研報告中提出多條建議：

　　首先，以創(chuàng)新的體制機制來推進該項工作，建議由市級統(tǒng)籌牽頭，設(shè)立相關(guān)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老城廂保護與更新的規(guī)劃、計劃、運行、管理等各項重大事宜；區(qū)層面加大工作力度，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合各方資源，創(chuàng)新方式方法，推進落實；發(fā)揮地產(chǎn)集團和區(qū)管企業(yè)等參與老城廂歷史風(fēng)貌保護與舊改的骨干作用，設(shè)立專項基金；吸引社會力量參與整體保護、功能轉(zhuǎn)換與活化利用，也鼓勵老城廂居民通過協(xié)議置換、產(chǎn)權(quán)入股等方式參與其中。

　　其次，突出規(guī)劃引領(lǐng)，制定特殊政策。在全面評估的基礎(chǔ)上，抓緊修訂相關(guān)保護規(guī)劃，明確老城廂歷史文化風(fēng)貌整體保護具體要求，堅持分級保護、肌理保護、成片保護。制定修繕導(dǎo)則，在認識老城廂歷史建筑的形式特征、建造體系、材料特性和建造工藝等基礎(chǔ)上，培養(yǎng)保護修繕隊伍，確保修繕的高質(zhì)量高水平。為老城廂設(shè)立規(guī)劃師，并相應(yīng)設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師。同時，拓展征收政策適用范圍，將歷史風(fēng)貌保護項目作為舊改的一種特定類型，適用房屋征收、土地出讓金返還、稅費減免、配套安置房源等相關(guān)政策。盡快設(shè)立市、區(qū)風(fēng)貌保護專項資金。

　　再次，強化法制保障，明確行動方案。建議在《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》修訂中，考慮老城廂這個特殊區(qū)域的特殊情況，給予特別條款；將歷史風(fēng)貌保護對象拓展到風(fēng)貌保護街坊、風(fēng)貌保護道路和保留歷史建筑，為構(gòu)建“點線面”相結(jié)合的保護對象體系提供法定依據(jù)。

　　另外，修訂相關(guān)房屋租賃條例、物業(yè)管理規(guī)定，明確歷史建筑最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)，嚴禁公房違規(guī)轉(zhuǎn)租等；建立健全行政執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動機制，加大歷史風(fēng)貌區(qū)執(zhí)法監(jiān)督力度。立足當(dāng)前，因地制宜，明確保留保護建筑的具體“留改拆”方案。