■城廂保護(hù)與改造需要以創(chuàng)新的思路來(lái)謀劃,多樣性的整體保護(hù)是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在,多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路。市政協(xié)在調(diào)研報(bào)告中提出建議:以創(chuàng)新的體制機(jī)制來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作;突出規(guī)劃引領(lǐng),制定特殊政策;強(qiáng)化法制保障,明確行動(dòng)方案
今年上海兩會(huì)召開(kāi)之前,市政協(xié)出爐了一份《上海老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造對(duì)策研究》重大課題調(diào)研報(bào)告。相關(guān)課題組歷時(shí)四個(gè)月,經(jīng)過(guò)50多次專(zhuān)題調(diào)研,在充分聽(tīng)取意見(jiàn)、借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)梳理、深入剖析,提出了老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造的對(duì)策建議。
重要意義
老城廂獨(dú)特肌理滋養(yǎng)了開(kāi)放包容的居住形態(tài)和社會(huì)生態(tài)
調(diào)研報(bào)告以黃浦區(qū)人民路、中華路圍成的約2平方公里區(qū)域?yàn)橹饕芯繉?duì)象。歷史上,上海老城廂所涵蓋的地理范圍,除上述區(qū)域,還包括其東、南面沿黃浦江一帶。
老城廂在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨(dú)特價(jià)值,是上海城市的發(fā)祥地、上海文化的滋生地、上海制造的誕生地。其保護(hù)更新,對(duì)于上海延續(xù)歷史文脈、留住城市記憶、承載時(shí)代精神、打造全球城市,具有不可或缺的重要作用。
老城廂是紅色文化、海派文化、江南文化共存發(fā)展之地,是城市文明和革命歷史的見(jiàn)證者,更是上海城市精神的發(fā)源之地、涵養(yǎng)之所。這里有豫園、書(shū)隱樓等眾多名勝古跡,有上海歷史最悠久的學(xué)校敬業(yè)書(shū)院、龍門(mén)書(shū)院等。有始建于清光緒年間的新舞臺(tái)及此后的幾十家大戲院、影劇院。開(kāi)設(shè)于人民路上的上海書(shū)店曾是中國(guó)共產(chǎn)黨在上海最早的公開(kāi)出版發(fā)行機(jī)構(gòu),黨中央機(jī)關(guān)刊物《向?qū)А吩诖嗣孛馨l(fā)行。
同時(shí),老城廂襟海帶江,是上海制造的搖籃。比如,創(chuàng)下眾多中國(guó)第一的江南機(jī)器制造總局(江南造船廠(chǎng));以求新機(jī)器制造輪船廠(chǎng)為代表的一大批民辦工業(yè)企業(yè),還集聚了一大批民族品牌。
老城廂城市形態(tài)中包含著豐富的歷史肌理,有30多條風(fēng)貌道路和街巷,商住混合的高密度親和社區(qū),其住宅類(lèi)型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統(tǒng)園林和宅第,也有成片的規(guī)模各異、中西合璧的近代石庫(kù)門(mén)里弄住宅及里弄公館,還有外廊式住宅和獨(dú)立式花園住宅等。“小街、小巷、小園林、小建筑”,老城廂肌理特征的持續(xù)性,充分展現(xiàn)了建筑藝術(shù)風(fēng)格的時(shí)代變遷,以及對(duì)外來(lái)文化的接納與融合力,這里滋養(yǎng)了開(kāi)放包容和靈活的居住形態(tài)與社會(huì)生態(tài)。
主要癥結(jié)
海派社會(huì)生態(tài)面臨重構(gòu),如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域、動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期平衡
“留改拆”大背景下,關(guān)乎老城廂的城市更新面臨著一個(gè)復(fù)合性難題:加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)的同時(shí)如何加快民生改善?換言之,原汁原味的風(fēng)貌氣質(zhì)與舒適安逸的生活品質(zhì)如何兼得?
近年來(lái),上海先后出臺(tái)《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》《老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》等,去年出臺(tái)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見(jiàn)》《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉,深化城市有機(jī)更新,進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》等。但在推進(jìn)實(shí)施中,受制于一些特殊矛盾,尚存癥結(jié),需要著眼區(qū)域平衡、動(dòng)態(tài)平衡、長(zhǎng)期平衡進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。
比如社會(huì)生態(tài),老城廂常住戶(hù)籍人口嚴(yán)重老齡化,流動(dòng)人群逐漸成為社區(qū)結(jié)構(gòu)的主流,這里長(zhǎng)期以來(lái)形成的市井生活和城市演變中浸潤(rùn)而成的市民社會(huì)、人口結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系變化明顯,曾具有標(biāo)示意義的海派鄰里關(guān)系、社會(huì)生態(tài)面臨重構(gòu)。
其次,歷史變遷中,老城廂城區(qū)格局、傳統(tǒng)肌理和街巷形態(tài)等遭到不同程度破壞,其傳統(tǒng)肌理總體留存不足50%。大部分歷史建筑使用功能缺失,居住類(lèi)房屋更處于“七十二家房客”超負(fù)荷使用狀態(tài),使用方式不當(dāng),室內(nèi)改建混亂、管線(xiàn)雜亂、公建破損。個(gè)別歷史建筑受產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約,管理部門(mén)無(wú)力維修,使用權(quán)人無(wú)心履責(zé),處境岌岌可危。
根據(jù)房管部門(mén)規(guī)定,要先有“留改拆”方案才能啟動(dòng)舊改,一些已啟動(dòng)的項(xiàng)目,受制于方案研究和規(guī)劃調(diào)整流程復(fù)雜漫長(zhǎng);一些待啟動(dòng)項(xiàng)目,由于甄別、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等政策措施不明朗,企業(yè)參與開(kāi)發(fā)意愿低。
再者,法律規(guī)范不夠完善,協(xié)同機(jī)制不夠健全。按相關(guān)規(guī)定,不在舊區(qū)改造范圍內(nèi)的風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目,無(wú)法享受舊改的征收、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策,因而在所有權(quán)人或使用權(quán)人保護(hù)不力時(shí),無(wú)法將風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目作為公共利益,對(duì)建筑進(jìn)行征收。針對(duì)所有權(quán)人和使用權(quán)人不能依法履行保護(hù)義務(wù)甚至造成破壞等情況,目前缺乏有效約束,政府實(shí)施搶救性修繕缺乏法律支撐。
風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造的同步協(xié)調(diào)機(jī)制也需要抓緊建立。歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊改工作綜合性強(qiáng),涉及條與條、條與塊關(guān)系,需要進(jìn)一步細(xì)化壓實(shí)責(zé)任、厘清邊界、完善執(zhí)行監(jiān)督考核各項(xiàng)工作機(jī)制。
必由之路
法制保障體制創(chuàng)新,多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新
老城廂保護(hù)與改造需要以創(chuàng)新的思路來(lái)謀劃,多樣性的整體保護(hù)是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的關(guān)鍵所在,多種模式并舉的精細(xì)化有機(jī)更新是留存和延續(xù)歷史風(fēng)貌的必由之路。
市政協(xié)在這份調(diào)研報(bào)告中提出多條建議:
首先,以創(chuàng)新的體制機(jī)制來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作,建議由市級(jí)統(tǒng)籌牽頭,設(shè)立相關(guān)委員會(huì),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老城廂保護(hù)與更新的規(guī)劃、計(jì)劃、運(yùn)行、管理等各項(xiàng)重大事宜;區(qū)層面加大工作力度,聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié),整合各方資源,創(chuàng)新方式方法,推進(jìn)落實(shí);發(fā)揮地產(chǎn)集團(tuán)和區(qū)管企業(yè)等參與老城廂歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊改的骨干作用,設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金;吸引社會(huì)力量參與整體保護(hù)、功能轉(zhuǎn)換與活化利用,也鼓勵(lì)老城廂居民通過(guò)協(xié)議置換、產(chǎn)權(quán)入股等方式參與其中。
其次,突出規(guī)劃引領(lǐng),制定特殊政策。在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上,抓緊修訂相關(guān)保護(hù)規(guī)劃,明確老城廂歷史文化風(fēng)貌整體保護(hù)具體要求,堅(jiān)持分級(jí)保護(hù)、肌理保護(hù)、成片保護(hù)。制定修繕導(dǎo)則,在認(rèn)識(shí)老城廂歷史建筑的形式特征、建造體系、材料特性和建造工藝等基礎(chǔ)上,培養(yǎng)保護(hù)修繕隊(duì)伍,確保修繕的高質(zhì)量高水平。為老城廂設(shè)立規(guī)劃師,并相應(yīng)設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師。同時(shí),拓展征收政策適用范圍,將歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目作為舊改的一種特定類(lèi)型,適用房屋征收、土地出讓金返還、稅費(fèi)減免、配套安置房源等相關(guān)政策。盡快設(shè)立市、區(qū)風(fēng)貌保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。
再次,強(qiáng)化法制保障,明確行動(dòng)方案。建議在《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》修訂中,考慮老城廂這個(gè)特殊區(qū)域的特殊情況,給予特別條款;將歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象拓展到風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路和保留歷史建筑,為構(gòu)建“點(diǎn)線(xiàn)面”相結(jié)合的保護(hù)對(duì)象體系提供法定依據(jù)。
另外,修訂相關(guān)房屋租賃條例、物業(yè)管理規(guī)定,明確歷史建筑最低人均居住面積標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁公房違規(guī)轉(zhuǎn)租等;建立健全行政執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加大歷史風(fēng)貌區(qū)執(zhí)法監(jiān)督力度。立足當(dāng)前,因地制宜,明確保留保護(hù)建筑的具體“留改拆”方案。