“十年內(nèi)無需變現(xiàn)填補養(yǎng)老金缺口”

　　——專訪中國財政科學(xué)研究院社會發(fā)展研究中心主任楊良初

　　“要實現(xiàn)社�；�金的可持續(xù)性運轉(zhuǎn)，國有資本用于補充社�；�金的順序應(yīng)該是首先國資收益，其次是股權(quán)分紅，最后才是減持變現(xiàn)�！�

　　中國新聞周刊記者/賀斌

　　“養(yǎng)老保險是人民美好生活的一個向往，如果養(yǎng)老保險收支運行不下去，美好生活肯定成為了泡影�！敝袊�財政科學(xué)研究院社會發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國新聞周刊》專訪時表示，“按照十九大報告提出的目標(biāo)，我國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的時點和人口老齡化高峰幾乎同步，因此，剛出臺的《方案》是著眼長遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個重大的民生措施。”

　　近年來，楊良初多次參加國家部委的有關(guān)社會保障基金的財政監(jiān)管、養(yǎng)老保險隱性債務(wù)、可持續(xù)養(yǎng)老保險財政條件等課題研究。楊良初認(rèn)為，下一步，應(yīng)改革養(yǎng)老保障體系，建立養(yǎng)老保障“三支柱”體制，實現(xiàn)養(yǎng)老保障的持續(xù)性發(fā)展。

　　股權(quán)變現(xiàn)是國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)的難點

　　中國新聞周刊：實際上，國有資本劃轉(zhuǎn)社�；�金的設(shè)想由來已久，早在2001年，國務(wù)院就出臺過相關(guān)方案，為什么直到現(xiàn)在才開始實行？

　　楊良初：2000年，我曾參與過國務(wù)院體改辦的一個課題，《調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)》，請當(dāng)時中國人保精算部的主任測算了全國城鎮(zhèn)國有企業(yè)的養(yǎng)老債務(wù)，共有5個口徑，養(yǎng)老保險隱性債務(wù)大約是5萬億~11萬億元的規(guī)模，當(dāng)時課題組就提出了用國有資本彌補隱性債務(wù)的設(shè)想。

　　2001年6月，國務(wù)院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，就是要用國有資本來籌集社保資金。方案出臺后，對資本市場造成很大沖擊，因此，這一政策不得不中斷。

　　實際上，我們講用國有股權(quán)彌補社�；�金，主要是彌補基本養(yǎng)老保險。因為其他保險都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，假如說當(dāng)年出現(xiàn)了赤字，當(dāng)年就要想辦法彌補，只有養(yǎng)老保險需要有一定的儲備積累，否則當(dāng)人口老齡化到來，政府財政的負(fù)擔(dān)會加重。

　　這些年，理論界一直在提“國有資本補充社�；�金”。2009年財政部、國資委、證監(jiān)會和社保基金理事會四部門又出臺了關(guān)于印發(fā)《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》的通知，要求在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，劃轉(zhuǎn)10%的國有股由社�；�金理事會持有。

　　真正的契機(jī)就是兩年前的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，我們算了一筆賬，當(dāng)年大概就要動用5千億元財政資金，相當(dāng)我們當(dāng)年財政支出的5%，而每年的財政支出都已經(jīng)分配好，如果讓財政一家拿，肯定會對財政支出結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊，勢必影響其他基本支出。所以當(dāng)時就提出財政和國資委各拿2500億元的思路。在這個背景下，國有資本補充社�；�金的想法再次被提上議程。

　　中國新聞周刊：在這一過程中，最大的難點是什么？

　　楊良初：最大的難點就是變現(xiàn)的問題。因為2001年出臺的政策就因為直接要求國有股減持，影響了股市的平穩(wěn)和股民的收益。因此，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來一旦真正需要動到股權(quán)，必須要謹(jǐn)慎，制定切實可行的方案，盡量減少對股市流通的影響。

　　但目前中國的社�；�金賬戶總體有結(jié)余，主要還是通過股權(quán)分紅的形式來補充社保基金，還沒有到股權(quán)變現(xiàn)的地步，我認(rèn)為，至少10年內(nèi)不需要變現(xiàn)來彌補社�；�金。

　　還有一個阻力來自企業(yè)，經(jīng)營了這么多年，突然要劃走一部分股權(quán)，積極性會受到一定影響，這也是一個需要協(xié)調(diào)的過程。

　　因此，這些年，盡管政府部門和理論界都在呼吁，但一直進(jìn)展緩慢。

　　中國新聞周刊：此前，在國有資本經(jīng)營預(yù)算中，也有一部分國有資本收益用于社會保障，效果如何？

　　楊良初：上繳國資收益是從2004年開始的，國企分五檔上繳國有資本收益，用于解決民生和再投資的問題，真正用于補充社保基金的微乎其微。而這次對國有股權(quán)的劃撥，也就是把原來國資委掌握的股權(quán)劃給社�；�金理事會和地方國有獨資公司，通過財務(wù)投資，實現(xiàn)增值，專項用于補充社�；�金。

　　以前動用的是增量，而現(xiàn)在動用的是存量，規(guī)模更大，力度更強(qiáng)。

　　我認(rèn)為，要實現(xiàn)社�；�金的可持續(xù)性運轉(zhuǎn)，國有資本用于補充社�；�金的順序應(yīng)該是首先國資收益，其次是股權(quán)分紅，最后才是減持變現(xiàn)。

　　人口老齡化高峰或?qū)⒃?050年爆發(fā)

　　中國新聞周刊：按照這次方案，劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例是如何確定的？

　　楊良初：實際上，只有三類企業(yè)不用劃轉(zhuǎn)，包括公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以及國務(wù)院另有規(guī)定的企業(yè)，這也是經(jīng)過慎重考慮的。

　　公益類企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低，而且主要依賴財政投資，如果劃轉(zhuǎn)，還需要再增加財政投入，失去了劃轉(zhuǎn)的意義。而且，這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產(chǎn)，就會影響公共職能的履行。

　　政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，目前主要承接創(chuàng)新型國家的建設(shè)，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拿走這類企業(yè)資產(chǎn)，肯定會影響國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，因此，沒將開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，正是和國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

　　所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，才具有足夠能力實現(xiàn)股權(quán)的劃撥。

　　而10%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例，早在2001年和2009年的兩個文件中就已經(jīng)確定，這個比例，既不會過多，對企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營造成影響，也不會過少，無法彌補缺口。

　　按照目前的劃轉(zhuǎn)范圍和比例，我們測算了一下，大概在7萬億~9萬億的一個規(guī)模，應(yīng)該足以填補社�；�金的缺口。

　　中國新聞周刊：目前社�；�金的缺口多大？

　　楊良初：現(xiàn)在整體不存在缺口，全國大概還有4萬億元的養(yǎng)老金結(jié)余，主要是因為一些東部發(fā)達(dá)省份的社�；�金收取規(guī)模較大，每年收支平衡后，還有一定結(jié)余。赤字主要發(fā)生在西部地區(qū)和中部若干省份。比較嚴(yán)重的是東北三省，養(yǎng)老金缺口每年都在幾百億元。

　　正因為如此，我們出臺了全國統(tǒng)籌的政策，用東部的結(jié)余，來調(diào)節(jié)中部、西部的赤字，以及東北的缺口。

　　我曾多次去東北調(diào)研養(yǎng)老保險問題，特別是2007、2008年左右，曾跟著國務(wù)院調(diào)研組一起去調(diào)研國有企業(yè)社保的問題，對整體情況進(jìn)行了摸底。當(dāng)時，東北三省正在開展個人賬戶做實的改革，中央財政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實個人賬戶。

　　但這樣一來，又出現(xiàn)了新的問題，就是個人賬戶這塊大量結(jié)余，但社會統(tǒng)籌那塊出現(xiàn)赤字，無法滿足支出需要，于是要求借出個人賬戶里面的錢用于社會統(tǒng)籌支出，那時候還比較樂觀。但現(xiàn)在，社會統(tǒng)籌和個人賬戶都出現(xiàn)赤字，每年每個省大概都有200多億元的赤字，黑龍江尤為嚴(yán)重。

　　這其中的原因，一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問題，國企包袱重；另一方面，東北人才大量流失，很多人離崗再就業(yè)，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領(lǐng)取養(yǎng)老金，加重了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)。

　　中國新聞周刊：在你看來，全國性的養(yǎng)老金缺口預(yù)計會在什么時間出現(xiàn)？

　　楊良初：我們測算，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年~2050年，特別是2050年會是一個巨大的高峰期。

　　因為60后是中國人口增長的高峰期，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期，到2050年，60后和90后都進(jìn)入老齡化，兩代高峰期人口進(jìn)行疊加，養(yǎng)老金支付將面臨巨大壓力。

　　在我看來，中國的人口老齡化高峰和現(xiàn)代化進(jìn)程正好是逆向的。因為根據(jù)十九大報告，到2035年，中國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，但那時正是中國開始步入人口老齡化的高峰，老齡人口占總?cè)丝诒戎丶s為25%~30%。到本世紀(jì)中葉，中國將全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，而2050年，中國的人口老齡化將達(dá)到頂峰。如果養(yǎng)老問題無法解決，必將成為制約現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重要因素，因為養(yǎng)老保險是管城鎮(zhèn)退休職工基本生活的，基本生活都沒有解決，如何實現(xiàn)現(xiàn)代化？

　　所以現(xiàn)在《方案》的出臺是中央著眼長遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個重大的民生措施，是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體以負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對待與人民群眾切身利益相關(guān)的事情，因為5年內(nèi)中國養(yǎng)老保險出現(xiàn)赤字，或者全面出現(xiàn)赤字的可能性很小，此舉是從長遠(yuǎn)著眼，解決潛在的老齡化危機(jī)和養(yǎng)老危機(jī)。

　　完善社保體系，避免“高福利陷阱”

　　中國新聞周刊：在資金的管理和使用上，中央和地方之間，社保基金理事會和國資委之間，應(yīng)如何分工？

　　楊良初：按照現(xiàn)在的方案，只是股權(quán)從國資委到社保基金理事會發(fā)生了轉(zhuǎn)移，真正的管理權(quán)還是在國資委。其中，社保基金理事會只是財務(wù)投資者，不參與企業(yè)的管理，但作為股東，社�；�金理事會出于所持國有資產(chǎn)保值增值的需要，或許也會提出經(jīng)營決策方面的建議，但前提是必須和國資委以及企業(yè)協(xié)商。

　　方案中提出，中央企業(yè)的股權(quán)由社�；�金理事會持有，地方國企的股權(quán)由地方設(shè)立國有獨資公司集中持有、管理和運營。之所以會這樣劃分，主要和社保資金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān)，因為中央一級有社保基金理事會來管理社�；�金，但地方上沒有這一機(jī)構(gòu)。而國資劃轉(zhuǎn)部分，主要是用于解決將來養(yǎng)老保險的缺口，具有儲備性，因此，當(dāng)前股權(quán)無論是中央還是地方持有，最主要的職能都是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

　　真正到了需要彌補缺口的時候，由中央和地方合力解決養(yǎng)老保險收支，而且如何動用這筆股權(quán)基金，必須由財政部、國資委、人社部、社�；�金理事會等相關(guān)部門共同協(xié)商，具體如何分工，還需要一系列配套措施。

　　中國新聞周刊：隨著股權(quán)分紅的增加，資金池的不斷擴(kuò)大，未來是否會填充到其他社會保險，中國進(jìn)入高福利社會？

　　楊良初：我不這樣認(rèn)為，相反，如果我們不從現(xiàn)在開始，設(shè)計更合理、更科學(xué)的一個社會保障制度，很有可能會步入北歐國家的那種“高福利陷阱”。

　　換句話說，就是要處理好政府與市場的關(guān)系，來解決社會保障問題，不能政府一家扛�？梢钥敢欢�，不可能扛很久，政府不是萬能的，政府萬能對于社保而言是致命的。

　　現(xiàn)在的北歐國家也已不堪重負(fù)，在逐步將政府的負(fù)擔(dān)推給市場，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍？政府壓垮了，出現(xiàn)赤字，老百姓也很難獲得幸福感。

　　中國新聞周刊：目前的劃轉(zhuǎn)方案會對中國的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響？

　　楊良初：隨著社�；�金的資金問題得到解決，我國的基本養(yǎng)老保險制度就將面臨調(diào)整和改革。對于這一問題，理論界已經(jīng)討論了至少兩三年，關(guān)鍵是改變目前養(yǎng)老保障“三支柱”(基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險)體制中基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”現(xiàn)象，緩解財政壓力。

　　現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系，基本養(yǎng)老保險繳費率高達(dá)28%，而即使是發(fā)達(dá)國家，也不會超過20%。這樣做的風(fēng)險就是擠占了補充保險的繳費空間，以至于企業(yè)年金制度推行了十余年，也只有約7%的企業(yè)中推行，大家都寄希望于基本養(yǎng)老保險，增加了政府兜底的風(fēng)險。

　　因此，未來的養(yǎng)老保險體制改革，應(yīng)該是架構(gòu)“三支柱”合理搭配的養(yǎng)老保障制度。首先，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度中的“社會統(tǒng)籌基金”改為城鎮(zhèn)企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金，成為名副其實的養(yǎng)老保險“第一支柱”。繳費率從28%降為20%，單位(企業(yè))和個人繳費比例分別為14%和6%，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則核定替代率。

　　其次，將現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金中的“個人賬戶”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金，成為養(yǎng)老保障“第二支柱”。繳費率從8%增加到10%，單位(企業(yè))和個人繳費比例各為工資總額的5%。

　　最后，積極支持商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險，促進(jìn)養(yǎng)老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

　　通過調(diào)整，第一、第二支柱養(yǎng)老保險總繳費率從原來的36%降到30%，其中企業(yè)繳費由24%降到19%，個人繳費從12%降到11%。一方面，總體養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)下降，另一方面，“第二支柱”將在中國養(yǎng)老保障中發(fā)揮支柱作用，提高養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性，更好地迎接人口老齡化高峰帶來的挑戰(zhàn)。

　　(《中國新聞周刊》2017年第45期)

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